Nel referendum costituzionale del 22 e 23 marzo 2026 gli elettori sono chiamati ad approvare o respingere la legge costituzionale recante «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025.
Non si tratta di un referendum abrogativo, bensì di un referendum confermativo di natura costituzionale (art. 138, Cost.) per cui chi preferisce approvare la riforma vorrà votare “Sì”, mentre chi intende respingerla vorrà votare “No”.
La riforma è finalizzata a separare nettamente le carriere dei magistrati giudicanti (i “giudici” veri e propri) da quella dei magistrati requirenti (i pubblici ministeri, o PM, gli accusatori nel processo penale), sdoppiando in due l’organo di autogoverno dei magistrati: il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM).
La riforma introduce anche dei meccanismi di sorteggio dei componenti al fine di ridurre le influenze correntizie ed elettorali all’interno del CSM. Infine, il potere di sanzionare i magistrati viene assegnato ad un’Alta Corte, nominata con un meccanismo più qualificato.
La riforma costituzionale non tocca invece: l’indipendenza dei giudici e della magistratura (art. 101, art. 104, comma 1), le quote di membri togati e laici all’interno del CSM (art. 104, comma 4), le maggioranze necessarie per nominarne i membri laici (art. 22, legge n. 195/1958), la soggezione della polizia giudiziaria alla magistratura (art. 109). Infine, non vengono introdotti poteri del governo o del parlamento di impartire direttive ai giudici o ai pubblici ministeri.
La riforma si limita a modificare gli artt. 104 e 105 della Costituzione, con adeguamenti meramente lessicali in altri articoli (es. art. 87, 102, 106).
Ma andiamo con ordine e vediamo innanzitutto le novità una ad una.
1. Le modifiche nel dettaglio
Come già osservato, la riforma prevede lo “sdoppiamento” dell’attuale CSM (cfr. nuovo art. 104, comma 2, Cost.), con l’istituzione di un Consiglio Superiore della Magistratura giudicante, competente per i giudici, e di un Consiglio Superiore della Magistratura requirente, competente per i pubblici ministeri. In coerenza con tale assetto, viene inoltre affermato, sul piano di principio, che le rispettive carriere sono “distinte” (cfr. nuovi artt. 102, comma 1, e 104, comma 1, Cost.).
Da questa impostazione discende che le carriere dei giudici e dei pubblici ministeri saranno valutati separatamente e non più all’interno del medesimo organo.
Poi, con l’obiettivo dichiarato di rafforzare l’imparzialità di tali organi, la riforma interviene anche sui meccanismi di selezione dei componenti dei CSM.
Nell’assetto vigente, i 2/3 dei membri sono magistrati (“togati”) eletti dai loro pari, mentre il restante 1/3 è costituito da membri “laici”, nominati dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari e avvocati con almeno quindici anni di esercizio.
Si tratta di un sistema che ha favorito il formarsi di “partiti” interni alla magistratura (le cosiddette “correnti”: Unicost, Area, MI, MD, ecc.) che operano nel CSM basandosi su logiche elettorali e di scambio, anziché su criteri tecnici.
La riforma non modifica le quote di membri togati e laici, che restano 2/3 e un 1/3, ma introduce il sorteggio quale modalità di selezione.
I membri laici (1/3) saranno sempre eletti dal Parlamento in seduta comune ma non più tramite designazione diretta, bensì tramite sorteggio all’interno di una lista approvata dallo stesso. Quanto ai membri togati (2/3), essi saranno sorteggiati tra i magistrati.
In entrambi i casi, la Costituzione non disciplina i criteri di formazione delle liste o degli elenchi dai quali effettuare il sorteggio. Come già avviene nell’assetto attuale, tali profili restano rimessi alla legge ordinaria, e potranno quindi essere modificati dalla maggioranza politica del momento senza necessità di revisione costituzionale.
Inoltre, la riforma trasferisce i giudizi sulle sanzioni disciplinari ad una nuova Alta Corte, composta da 15 giuristi con almeno 20 anni di servizio:
- 3 nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari e avvocati;
- 3 sorteggiati da un elenco di professori e avvocati approvato dal Parlamento in seduta comune;
- 6 magistrati giudicanti e 3 requirenti, estratti a sorte tra le rispettive categorie con almeno 20 anni di servizio e che abbiano svolto alte funzioni di legittimità (ad esempio in Cassazione).
Si tratta di interventi non particolarmente ampi sul piano quantitativo, ma potenzialmente idonei a incidere sulle principali criticità del sistema vigente, che purtroppo non sono poche.
Vediamole nel dettaglio.
2. Le criticità del sistema attuale
L’assetto vigente è stato oggetto di forti critiche soprattutto per due ordini di ragioni.
La prima è che non separa a sufficienza giudici e PM, gettando ombre sulla effettiva terzietà del giudice e compromettendo l’effettiva parità tra l’accusa (il PM) e la difesa (gli imputati).
La seconda è relativa al peso delle “correnti” all’interno del CSM, all’interno del quale promozioni e trasferimenti sono decisi con logiche di affiliazione politica e scambi di favori corporativi, più che di merito.
2.1. Scarsa separazione e terzietà del giudice
Venendo alla prima questione, dobbiamo ricordare che la separazione delle carriere esiste in varie gradazioni in tutti i Paesi democratici ed è associata al modello liberale e progressista del processo accusatorio, basato sulla parità tra accusa e difesa.
L’Italia costituisce ununicum tra le democrazie occidentali: giudici e PM condividono la stessa carriera, sono soggetti allo stesso CSM e l’esecutivo non può dirigere la politica criminale, come invece avviene, con forme diverse, in altri ordinamenti (es. Francia, Canada, USA, Australia).
Seguendo questa logica, il fatto che nel sistema attuale i PM (che sono gli accusatori) siano troppo vicini ai giudici, rende meno equilibrata e paritaria la dialettica tra accusa e difesa. Ciò risulta aggravato dal fatto che giudici e PM condividono lo stesso retroterra culturale, lo stesso esame e gli stessi palazzi.
In altri termini, il PM sarebbe sempre in vantaggio sull’accusato, potendo variamente interagire con i giudici per affinare le proprie armi.
Negli anni sono stati fatti passi avanti importanti per distinguere le funzioni di giudici e PM e limitare i cambi di “casacca” da una funzione all’altra che un tempo avvenivano con eccessiva facilità (es. riforma Mastella del 2007, riforma Cartabia del 2022).
Ma la prossimità tra PM e giudici c’è ancora: basti pensare che secondo i dati disponibili, circa il 90% delle richieste del PM sottoposte al vaglio del giudice delle indagini preliminari (GIP) ha trovato accoglimento ([1]).
Il dato è particolarmente significativo, perché il GIP svolge una funzione di garanzia: è il giudice chiamato a controllare l’operato del pubblico ministero nella fase delle indagini e a verificare la legittimità di provvedimenti che possono incidere in modo rilevante sulla libertà personale dei cittadini. Un tasso di accoglimento così elevato che il GIP è quasi sempre d’accordo con il modus operandi del PM.
Si potrebbe obiettare che ciò dipenda semplicemente dal fatto che le richieste formulate dai pubblici ministeri siano, per lo più, ben fondate. Si tratta di un’obiezione statisticamente implausibile ma soprattutto, difficilmente conciliabile con i dati relativi ai tassi di condanna.
Infatti, dai dati disponibili risulta che appena il 40% dei processi si conclude con una condanna: meno della metà.
Questo indica che, mediamente, le scelte investigative dei PM e i rinvii a giudizio sono significativamente più aggressivi rispetto ai risultati che poi riescono a conseguire.
Detto in altri termini, oggi il GIP appoggia il PM in scelte investigative che si rivelano però inefficienti alla prova del giudizio finale, in quanto il 60% dei casi portati a processo si risolve in un nulla di fatto (assoluzioni, prescrizioni, improcedibilità).
Evidentemente molti dei casi su cui il PM si accanisce sono speculativi, incerti o comunque non meritevoli di essere coltivati fino al processo, con conseguente dispersione di tempo e risorse pubbliche.
Da qui una domanda inevitabile: il magistrato che sbaglia risponde dei propri errori?
Allo stato, basandoci sui dati disponibili, sembra proprio di no.
Infatti, il CSM ogni anno assegna valutazioni positive ai magistrati (giudici e PM) di oltre il 99% ([2]). Un tasso di promozione del tutto fuori misura, aggravato dal fatto che i magistrati non hanno nemmeno una responsabilità risarcitoria piena e diretta nei confronti delle persone che danneggiano per effetto dei loro errori ([3]).
Ciò conforta l’idea che l’attuale conformazione del CSM non sia strutturalmente in grado di assicurare una valutazione oggettiva, distinta e basata sulle performance e sull’efficienza, prevalendo l’interesse alla protezione incrociata dei propri membri.
E qui veniamo alla seconda criticità, ovverosia il peso corporativo delle “correnti” all’interno del CSM.
2.2. Eccessivo corporativismo del CSM
Si può fondatamente sostenere che il tasso anomalo di valutazioni positive sia una conseguenza naturale del fatto che ben 2/3 dei membri (i cosiddetti “togati”) sono eletti direttamente dai magistrati e fra i magistrati.
Insomma, sono i valutati a scegliere i propri valutatori.
L’esigenza di evitare una eccessiva protezione corporativa è alla base della scelta della maggior parte delle democrazie di assegnare nei rispettivi “CSM” un peso ben maggiore ai membri nominati da parlamento o governo, che sono presenti nei vari consigli in misura ben maggiore rispetto all’Italia.
Ad esempio, in Francia i membri non togati (di provenienza politica) del Conseil supérieur de la magistrature sono circa il 53% (8 su 15), mentre in Belgio il Conseil supérieur de la Justice ne ha il 50% (22 su 44). In Spagna il Consejo General del Poder Judicial ha il 40% di membri “non togati” (8 su 20) ma anche la parte togata è nominata dal parlamento, per cui l’intero organo ha una derivazione politica. In Svezia, la percentuale non togata è del 44% ma anche qui la politica nomina l’intero organo (i 2/9 sono nominati dal parlamento e i 7/9 dal governo). Anche in Svizzera e Germania, pur in assetti istituzionali e con funzioni distribuite diversamente, i membri non togati arrivano al 100%.
Ne consegue che il modello italiano garantisce un livello di autonomia del CSM particolarmente elevato rispetto alla maggior parte delle altre democrazie ma al contempo non prevede ulteriori contrappesi per effettuare una vigilanza efficace.
Ed infatti nel tempo si è visto che i magistrati hanno orientato la loro carriera affiliandosi a questa o quella corrente, secondo logiche di scambi di favori e ritorni elettorali interni, come dimostrato dai numerosi scandali che hanno coinvolto la magistratura negli ultimi decenni.
Pensiamo ad esempio allo scandalo Palamara e il filone Hotel Champagne o il caso Prestipino che hanno messo a nudo l’esistenza di reti di influenze politico-elettorali e nomine pilotate all’interno del CSM, ben distanti da valutazioni oggettive o meritocratiche.
3. Le ragioni del “Sì”
Le ragioni del Sì muovono dall’esigenza di fondo di far recuperare credibilità alla magistratura eliminando gli incentivi distorti che privilegiano gli interessi corporativi e riportando il CSM alla sua funzione propria, cioè quella di organo tecnico.
La netta separazione delle carriere va in questa direzione. Essa rende il sistema più chiaro e coerente, evita la sovrapposizione tra valutazioni e interessi differenti e rafforza, anche sul piano della percezione, la terzietà del giudice.
L’introduzione del sorteggio mira a neutralizzare i voti di scambio e le logiche correntizie che hanno progressivamente trasformato il CSM in un piccolo organismo politico-sindacale. In assenza di incentivi legati alla rielezione, e in presenza di membri non necessariamente riconducibili a specifiche correnti, le decisioni potranno più agevolmente concentrarsi su parametri oggettivi. In questo quadro, che si vuole essenzialmente improntato a criteri impersonali, la componente laica conserva un’essenziale funzione di equilibrio e di vigilanza rispetto al rischio di protezioni corporative e tassi di promozione implausibili.
Va del resto ricordato che il CSM non è il “sindacato” della magistratura (semmai, quella funzione è svolta dall’ANM), né un centro di elaborazione di indirizzi politici alternativi a quelli del Parlamento.
Esso è, e deve restare, un organo con funzioni di alta amministrazione. Se si prende sul serio questa impostazione, allora il sorteggio, pur con tutti i suoi limiti, è l’unica soluzione possibile.
Nella stessa prospettiva si colloca il trasferimento della funzione disciplinare alla nuova Alta Corte. Il potere disciplinare è tra i più delicati, perché incide direttamente sulla responsabilità dei magistrati e può facilmente generare tensioni e fratture all’interno del CSM. Affidarlo a un organo separato significa sottrarre questa materia alle dinamiche interne del Consiglio e assicurarne una gestione più trasparente e più ordinata, attraverso collegi selezionati secondo criteri particolarmente rigorosi e con un’influenza significativa del Presidente della Repubblica.
La previsione di un appello dinanzi alla medesima Alta Corte in diversa composizione, risponde inoltre all’esigenza di attenuare le polemiche legate alla composizione dello specifico collegio. Resta poi fermo, per i profili di legittimità, il ricorso in Cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost., con il conseguente riesame da parte di un collegio composto esclusivamente da magistrati.
Insomma, da che parte la si veda, la riforma tutela l’indipendenza dei magistrati, fornendo al sistema basi più moderne e razionali e cercando di prevenire degenerazioni corporative e privilegi di fatto. La “de-correntizzazione” del CSM, oltre a contribuire al recupero di credibilità dell’ordine giudiziario, è suscettibile di rafforzare anche l’indipendenza del singolo giudice, la cui progressione di carriera non dovrebbe più dipendere dall’appartenenza a questo o a quello schieramento.
Occorre infatti ribadire che il potere giudiziario è esercitato dai giudici, non dal CSM. Sono i giudici, ai sensi dell’art. 101 Cost., a essere soggetti soltanto alla legge, in linea con la tradizione liberal-democratica.
In definitiva, votiamo “Sì” perché riteniamo che l’assetto delineato dalla riforma rappresenti un significativo miglioramento rispetto alla situazione attuale e possa favorire un percorso di normalizzazione e modernizzazione degli equilibri istituzionali, nella prospettiva di una giustizia più responsabile e credibile.
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Flavio Paccagnella
Avvocato tributarista del Foro di Milano.
Scrive articoli in materia fiscale per riviste di settore e per la sezione Norme e Tributi del Sole 24 Ore.
Approfondisce per passione temi attinenti alla filosofia e alla tecnologia.
([1]) I dati riportati dal ministero all’interrogazione a risposta scritta n. 4-06342 del 13 novembre 2025 e pubblicata sul sito del Ministero della giustizia. Per l’anno 2024 indica queste percentuali di accoglimento da parte del GIP: 94% per le richieste di autorizzazione alle intercettazioni, 95% per le convalide dei decreti d’urgenza del PM, 99% per le richieste di proroga delle intercettazioni, 100% per i decreti di proroga urgente ex art. 13 l. n. 203/1991, e 85% per le richieste di proroga dei termini delle indagini preliminari. Per le archiviazioni, la stessa risposta ministeriale precisa che, considerando il periodo 1° gennaio 2022 – 30 giugno 2025, la percentuale media dei decreti di archiviazione rispetto alle richieste del PM è stata 93,5%; per il solo 2024 risulta 87%.
Fonte:https://www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/interrogazione_costa_risposta_14nov2025.pdf
([2]) Si veda l’intervento del Procuratore generale della Cassazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2018, ove si legge che le valutazioni “non positive o negative” erano solo lo 0,58%. Nel dossier del Servizio Studi della Camera sulla riforma dell’ordinamento giudiziario del 2020, le rilevazioni relative al periodo 2008-2016 indicano un totale di valutazioni positive pari al 98,22%, non positive pari all’1,14% e negative pari allo 0,65%. Ad esempio, il 2015 registra il 99,56% di valutazioni positive e il 2016 il 99,30%.
Fonti:
https://documenti.camera.it/leg18/dossier/pdf/gi0141.pdf https://www.scuolamagistratura.it/documents/20126/c5e891ea-a1aa-a697-6e7f-44ce69f8d259https://www.osservatorioaic.it/images/rivista/pdf/2021_1_14_DalCanto.pdf
[3] In Italia il magistrato non risponde civilmente in via diretta verso il cittadino danneggiato: risponde lo Stato, e comunque solo per dolo, colpa grave e diniego di giustizia (legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 2 e 3). Lo Stato poi si dovrebbe rivalere sul magistrato entro due anni ma l’azione è soggetta a un’ulteriore limitazione ai soli casi di diniego di giustizia, violazione manifesta della legge o del diritto UE, o travisamento del fatto o delle prove, determinati con dolo o negligenza inescusabile (art. 7). Infine, salvo il dolo, il magistrato beneficia di un ulteriore limite massimo al risarcimento entro la metà di una annualità dello stipendio netto (art. 8, comma 3).
