Nel dibattito sul referendum confermativo del prossimo 22 e 23 marzo relativo alla riforma costituzionale in materia di separazione delle carriere – che prevede l’istituzione di due CSM distinti per giudici e pubblici ministeri, nonché l’istituzione di una Alta Corte per i procedimenti disciplinari dei magistrati – una parte significativa della campagna per il NO tende a spostare l’attenzione su profili fuorvianti, esagerati o addirittura falsi, che attengono poco o nulla al contenuto della riforma.
Nelle pagine che seguono cercheremo di ricostruire, con taglio tecnico, perché molte tesi utilizzate dal fronte del NO risultino errate sul piano giuridico e, in alcuni casi, possano essere qualificate come vere e proprie “bufale”.
Procediamo quindi con ordine, esaminandole una per una.
1. Prima bufala: per effetto della riforma, l’indipendenza della magistratura sarà ridotta.
La tesi secondo cui la riforma ridurrebbe l’indipendenza della magistratura è la più ripetuta e probabilmente anche la più sbagliata.
L’art. 104 Cost. afferma che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” e tale inciso non viene toccato. Parimenti intatto rimane l’art. 101, comma 2, Cost. che stabilisce che “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”.
La riforma non attribuisce alcun potere a governo, parlamento o altri organi di incidere sulle decisioni giurisdizionali.
Nemmeno si prevede, come invece accade in molti altri ordinamenti democratici (ad esempio in Francia, Belgio, Paesi Bassi, Germania e Stati Uniti), che il ministero della giustizia possa impartire direttive generali di politica criminale ai pubblici ministeri.
Rimane intatto, invece, il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112, Cost.), che deve quindi essere esercitata indipendentemente dalle priorità politiche del governo.
Nemmeno è corretto ritenere che l’indipendenza dell’organo di autogoverno della magistratura, il CSM, risulti indebolita.
Nella riforma il CSM si sdoppia in due ma le relative maggioranze rimangono esattamente uguali all’assetto vigente:
- 2/3 dei membri sarà composto da magistrati (c.d. membri “togati”);
- 1/3 sarà composto da professori e avvocati con più di 15 anni di esperienza estratti da una lista composta dal parlamento (c.d. membri “laici”).
È proprio sulla minoranza dei membri laici che molti sostenitori del NO si concentrano al fine di insinuare l’eventualità di un maggiore controllo politico sul CSM.
E qui veniamo alla seconda bufala.
2. Seconda bufala: sarà più facile per il “governo” nominare i membri del CSM.
Molti sostenitori del NO ritengono che, con questa riforma, la politica potrà più facilmente nominare i propri membri, così potendo disporre di una quota compatta ed influente all’interno dei due CSM. Addirittura, alcuni noti influencer si sono spinti, con grave strafalcione tecnico, ad affermare che questi membri potranno essere “nominati dal governo”.
Si tratta di affermazioni gravemente errate.
Come abbiamo visto, la quota dei membri “laici”, cioè di nomina parlamentare, resta identica a quella attuale: un terzo.
Una percentuale che, peraltro, è più bassa rispetto a quella prevista in altri ordinamenti democratici: in Francia i membri non togati (di provenienza politica) del Conseil supérieur de la magistrature sono circa il 53% (8 su 15), mentre in Belgio il Conseil supérieur de la Justice ne ha il 50% (22 su 44). In Spagna il Consejo General del Poder Judicial ha il 40% di membri “non togati” (8 su 20) ma anche la parte togata è nominata dal parlamento, per cui l’intero organo ha una derivazione politica. In Svezia la percentuale non togata è del 44% ma anche qui la politica nomina l’intero organo (i 2/9 sono nominati dal parlamento e i 7/9 dal governo). Anche in Svizzera e Germania, pur in assetti istituzionali e con funzioni distribuite diversamente, i membri non togati arrivano al 100%.
Ne consegue che il modello italiano garantisce un livello di autonomia del CSM particolarmente elevato rispetto alla maggior parte delle altre democrazie, che in genere preferiscono controbilanciare il potere giudiziario mediante una più marcata presenza politica.
Non è sostenibile neppure l’argomento secondo cui la minoranza dei membri laici potrebbe orientare le decisioni dei membri togati, in quanto “sorteggiati”.
Innanzitutto, non vi è alcuna ragione per ritenere che i membri sorteggiati siano più influenzabili. Anzi, semmai è proprio il meccanismo elettivo che tipicamente alimenta logiche di scambio e di ritorno elettorale, specie nell’ambito di sistemi corporativi chiusi.
Inoltre, e ciò è decisivo, i membri non togati rimangono una minoranza netta.
E se l’obiettivo del sorteggio è quello di riportare il focus sulle valutazioni tecniche e le performance dei magistrati, disincentivando le decisioni politiche, allora è evidente che la provenienza più o meno politica di tale componente minoritaria non avrà molta voce in capitolo, limitandosi a una mera vigilanza.
A ciò si aggiunge un dato spesso trascurato: la durata dell’incarico dei membri del CSM è di regola pari a quattro anni, mentre la legislatura dura cinque anni, con un fisiologico disallineamento temporale che riduce l’impatto della maggioranza del momento.
Inoltre, anche dopo la riforma, i membri laici continueranno a essere selezionati tra professori e avvocati con almeno quindici anni di esercizio professionale. Non si tratta quindi di politici di professione, né di membri del Parlamento o del Governo.
E, per effetto della riforma, non sarebbero neppure individuati direttamente dal Parlamento: verrebbero sorteggiati all’interno di una lista predisposta e votata dallo stesso Parlamento, introducendo un ulteriore elemento di casualità.
Una parte delle critiche si concentra poi su un tema diverso: la possibilità che, nelle leggi di attuazione, la maggioranza richiesta per votare la lista dei membri laici venga ridotta (ad esempio, dagli attuali tre quinti a una maggioranza semplice).
Qui va fatta chiarezza.
La Costituzione non stabilisce né le maggioranze parlamentari né le modalità elettorali per la designazione dei membri laici, né oggi né dopo la riforma.
Oggi, infatti, la maggioranza dei 3/5 è prevista da una legge ordinaria: la legge 24 marzo 1958, n. 195, che disciplina costituzione e funzionamento del CSM e, all’art. 22, fissa la maggioranza rafforzata per la nomina dei membri laici.
Ma una legge ordinaria può essere modificata dalla maggioranza parlamentare in qualunque momento, anche senza alcun intervento costituzionale. E, in effetti, la legge n. 195/1958 è stata più volte ritoccata nel tempo, anche sul sistema elettorale del CSM (ad esempio con le leggi 695/1975, 1/1981, 74/1990, 44/2002, 71/2022).
Per questo la polemica sulle maggioranze e sulle leggi di attuazione non riguarda il merito della riforma: riguarda, semmai, un terreno già oggi rimesso alla legislazione ordinaria e quindi, per definizione, modificabile dalla maggioranza di turno anche nell’assetto attuale.
3. Terza bufala: l’estrazione a sorte non privilegia il merito
Un’altra obiezione ricorrente da parte del fronte del NO è che il sorteggio possa portare al CSM membri inadatti al ruolo.
Ma non è chiaro quali “competenze speciali” ulteriori dovrebbero possedere i magistrati, già selezionati tramite concorsi estremamente selettivi, per svolgere valutazioni tecniche oggettive sulle performance e sulle carriere dei colleghi.
Al contrario, non si comprende perché un sistema elettorale “politico” nel quale, di fatto, tende a prevalere chi dispone di maggiore popolarità debba assicurare più competenza.
Se l’esito è condizionato dal peso politico-correntizio, non verrà premiato il profilo più capace, bensì quello con maggiori reti di influenza.
Il sorteggio, invece, è perfettamente coerente quando la funzione consiste in valutazioni tecniche: è un meccanismo già presente, con forme diverse, nella composizione di commissioni per esami e abilitazioni professionali e nelle procedure di selezione accademica.
La logica è intuitiva: non ha senso che i valutati possano scegliere i propri valutatori. Altrimenti vi è il rischio di alimentare scambi, aspettative di reciprocità e conflitti di interesse.
Se si assume che il CSM debba operare come organo tecnico, chiamato a decisioni fondate su criteri verificabili e non su dinamiche di consenso e calcoli di ritorno, allora il sorteggio diventa l’unica soluzione possibile, per quanto imperfetta.
Va ricordato, inoltre, che il CSM non è un “sindacato” della magistratura deputato a sostenere linee politiche alternative a quelle parlamentari: è un organo di governo autonomo, con una funzione primariamente tecnica.
La rappresentanza degli interessi collettivi dei magistrati può e deve trovare spazio altrove, e infatti esiste già un soggetto deputato a tale funzione: l’Associazione Nazionale Magistrati (ANM).
Quanto, infine, al timore che tra i sorteggiati possano figurare profili poco adeguati, il problema è risolvibile in modo semplice mediante legge ordinaria, fissando requisiti e limiti per l’accesso al sorteggio: ad esempio un’anzianità di servizio minima (e/o massima), incompatibilità specifiche o esclusioni per chi abbia riportato sanzioni disciplinari.
Si tratta di scelte attuative che non dipendono, però, dal testo della riforma costituzionale per cui siamo chiamati a votare.
4. Quarta bufala: il PM diventerà un “super-poliziotto” del governo
Altro comune argomento del fronte del NO è quello per cui, con la separazione delle carriere, il pubblico ministero diventerebbe un accusatore “senza se e senza ma”, di fatto assoggettato alle direttive del governo di turno.
È un timore che non regge se lo si confronta con il contenuto della riforma: non vengono modificate le attribuzioni del PM, l’azione penale resta obbligatoria e non si introduce alcun potere del governo di impartire direttive ai pubblici ministeri.
Né viene toccato il codice di procedura penale: resta fermo, in particolare, l’art. 358 c.p.p., che impone al PM di svolgere accertamenti anche su fatti e circostanze favorevoli alla persona sottoposta alle indagini.
Non è persuasivo nemmeno l’argomento secondo cui un CSM separato per i PM renderebbe automaticamente più premianti gli atteggiamenti “aggressivi”.
Anzi, sul piano storico va ricordato che l’unificazione delle carriere – consolidata e rivendicata dal fascismo con la legge del 1941 (r.d. 30 gennaio 1941, n. 12) – si collocava in un sistema complessivamente più sbilanciato verso l’accusa; la logica della riforma dichiaratamente va, invece, nel senso di riequilibrare i ruoli e rafforzare la terzietà del giudice.
Sul piano dei dati, inoltre, circa il 40% dei processi penali si conclude con una condanna. Meno della metà.
Questo indica che, mediamente, le scelte investigative dei PM e i rinvii a giudizio sono più espansivi rispetto ai risultati di condanna effettivamente conseguiti. Il dato conforta altresì la lettura per cui i giudici delle indagini preliminari (GIP) potrebbero essere eccessivamente indulgenti nei confronti dei PM nell’autorizzare investigazioni, accessi e intercettazioni.
Detto in altri termini, oggi il PM risulta già aggressivo nella sua condotta investigativa, nonché piuttosto inefficiente, in quanto il 60% dei casi portati a processo non si risolvono in una condanna.
Oggi, quindi, il sistema odierno non disincentiva l’errore (secondo i dati ufficiali, circa il 99,4% dei magistrati riceve una valutazione positiva), le indagini meramente speculative, o l’eccesso di leggerezza nei rinvii a giudizio. Parallelamente, non valorizza abbastanza chi impiega meglio le risorse (pubbliche), concentrandosi sui casi davvero solidi.
L’idea del sorteggio, in questo quadro, mira a ridurre la dimensione correntizia e a ricondurre l’organo di governo autonomo a una funzione più imparziale nella gestione delle carriere, con l’obiettivo di favorire criteri più meritocratici, auspicabilmente orientati all’efficienza.
Conclusione
Come abbiamo visto, gli spauracchi agitati contro la riforma non hanno alcun fondamento testuale e spesso si basano su una comune (e fallace) tecnica argomentativa: confondere il giudizio sulla modifica costituzionale con ipotesi, più o meno speculative, demandate alle future leggi di attuazione.
Le leggi attuative sono leggi ordinarie e possono essere cambiate in senso migliorativo o peggiorativo in qualsiasi momento anche oggi, senza alcuna revisione costituzionale; la riforma non crea, di per sé, un rischio nuovo sotto questo profilo.
Al contrario, eventuali criticità concrete potranno essere risolte proprio nella fase attuativa con legge ordinaria, sia dall’attuale maggioranza sia da quelle future.
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Flavio Paccagnella
Avvocato tributarista del Foro di Milano.
Scrive articoli in materia fiscale per riviste di settore e per la sezione Norme e Tributi del Sole 24 Ore.
Approfondisce per passione temi attinenti alla filosofia e alla tecnologia.
